Un mapa para la reforma rural integral

Imagine que usted ahorra dinero y decide comprar una finca. Ese ahorro, que con tanto esfuerzo logró reunir, quiere aprovecharlo comprando el mejor terreno posible. Para ello, debe hacer un estudio detallado de las virtudes y defectos de la tierra: agua, suelos, orden público, acceso, problemas jurídicos, etc. Es una tarea compleja. Ahora imagine lo complicado que es comprar 3.000.000 de hectáreas. 

No es una exageración. Es la meta para lograr la Reforma Rural Integral que se ha propuesto cumplir el gobierno colombiano, una misión que dejó el primer punto de los acuerdos de paz con las Farc en 2016. Una deuda con el sector rural que se ha intentado saldar de diferentes formas, pero que por casi un siglo no se ha logrado. 

En el punto uno del acuerdo se establece la necesidad de democratizar el acceso y uso de la tierra, así como la creación del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, con la misión de adjudicar 3.000.000 de hectáreas y formalizar siete millones en 12 años. Para lograr este objetivo, es necesario comprar tierras masivamente e integrarlas al Fondo y proceder con la adjudicación. Un reto mayúsculo que requiere nuevas formas de hacer lo que se ha intentado desde el gobierno de Alfonso López Pumarejo en 1934.  

Hoy la tecnología echa una mano. La Universidad de los Andes en colaboración con el Ministerio de Agricultura y el apoyo del Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el Proceso de Paz crearon una herramienta cartográfica que señala los terrenos con las mejores condiciones. Esto evita riesgos que lleven a la nulidad de la adjudicación y es un paso importante hacia una distribución más equitativa de las tierras en Colombia.

Se trata del Mapa de Riesgos para la Reforma Rural Integral, alojado en una plataforma de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria UPRA, utilizada por los funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

Alimentada de información de diversas fuentes para identificar los posibles riesgos de un predio, la plataforma permite seleccionarlo y georreferenciarlo en el mapa y, de esta manera, el sistema arroja información cuantitativa y cualitativa sobre los aspectos para la compra del terreno, lo que facilitará la toma de decisiones por parte de los funcionarios de la ANT. 

"La cuestión de las tierras está en el corazón del conflicto en Colombia, desafortunadamente, y el hecho de que esta iniciativa apoye una compra segura, ayuda a que las tierras se puedan asignar de vuelta a las comunidades", dice Alice Beccaro, coordinadora del Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el Proceso de Paz. 

En la adquisición de tierras intervienen múltiples actores e instituciones, cada uno con intereses particulares. Este escenario está condicionado por factores legales, características geográficas, condiciones del suelo y las prioridades de las entidades encargadas de proteger y gestionar los territorios.

Para comprender mejor este proceso, especialistas en derecho, economía, diseño e ingeniería identificaron tres dimensiones clave que representan riesgos potenciales: el institucional, el normativo y el socioecológico. Tres campos complejos que la tecnología simplifica en la plataforma cartográfica. 

Existe el riesgo de nulidad de la decisión de compra, y es precisamente lo que busca evitar este componente. Este surge en un escenario complejo, pues en Colombia no existe un código único que regule la compra de tierras, como ocurre con el Código Penal o el Código Civil. “El escenario en el que ocurre la decisión de compra es un escenario de absoluta dispersión normativa”, explica la profesora Andreé Viana, codirectora del proyecto y del módulo normativo de la herramienta cartográfica digital. 

Frente a esa dispersión, el equipo identificó los distintos sistemas jurídicos que inciden en la compra y tradujo sus normas en reglas concretas. “Luego las convertimos en un diccionario de datos que permite alimentar el sistema, es el cerebro o el software de la herramienta cartográfica digital”, detalla Viana. Está compuesto por alrededor de 60 reglas, divididas en todos los casos y subcasos posibles, y una codificación de cerca de 1000 reglas de debida diligencia. 

El componente normativo opera a escala predial y en tiempo real, ya que se alimenta de la información que se carga en cada etapa del proceso. “Lo que arroja este componente es un modelo de bases para que el funcionario pueda adoptar su decisión mediante un acto administrativo sólido”, explica Viana. 

El componente de riesgos socioecológicos busca anticipar los posibles obstáculos que tendría el desarrollo rural en cada territorio, teniendo en cuenta las condiciones sociales, económicas y ambientales que lo caracterizan. A diferencia de otros componentes de riesgo —como el jurídico o el institucional—, este se enfoca en comprender la capacidad de cada zona para sostener una vida rural digna y sostenible. Así lo explica el profesor Juan Camilo Cárdenas, director de este apartado y, actualmente, del Centro de los Objetivo de Desarrollos Sostenibles (CODS), "El propósito es identificar qué tantos riesgos hay de generar problemas para un desarrollo rural basado en una vida rural digna”. 

Para construir este análisis, el equipo investigador realizó un exhaustivo cruce de datos provenientes de múltiples fuentes nacionales, desde imágenes satelitales y encuestas, hasta información del Censo Nacional Agropecuario y registros de distintas entidades del gobierno.  

“Recogimos toda esa información y la metimos en un mapa de más de 34.000 veredas que tiene Colombia”, detalla Cárdenas. A cada una de esas veredas se le asignaron puntajes derivados de 35 variables que abarcan aspectos económicos, sociales y ecológicos, lo que permite obtener una calificación integral del riesgo socioecológico. 

El componente está diseñado para actualizarse de manera continua conforme se disponga de nueva información. Así, se convierte en una herramienta para priorizar aquellas zonas donde la inversión en tierras y proyectos productivos pueda traducirse en bienestar. 

Para Juan Felipe Harman, director de la ANT, la alianza con la Universidad ha sido fundamental para reunir disciplinas necesarias que le aporten a la política pública, "Nos permite estandarizar los criterios técnicos y jurídicos con los cuales hemos materializado la reforma agraria hasta este momento, así como de hacer una revisión detallada de nuestros procedimientos para irlos decantando y puliendo cada vez más, con el fin de beneficiar a la población campesina del país", comenta el director.

El componente institucional aborda los desafíos de la coordinación entre múltiples actores públicos y privados en el proceso de adquisición de predios. Según el profesor Camilo Olaya, de la Facultad de Ingeniería de Los Andes, estos retos se intensifican por la diversidad territorial y los intereses legítimos de cada entidad involucrada. La falta de información homogénea entre instituciones estatales dificulta la toma de decisiones eficientes, lo que puede comprometer la efectividad del proceso. 

Desde la ingeniería industrial, el equipo liderado por Olaya y Laura Guzmán, de la Facultad de Arquitectura y Diseño, desarrolló este componente con miras a fortalecer la capacidad de análisis de los funcionarios y brindarles herramientas para tomar decisiones más informadas. 

La plataforma no solo facilita la comprensión de la complejidad institucional, también impulsa una transferencia de tecnología que empodera a los funcionarios públicos para enfrentar los retos de la reforma rural. 

"Las compras de tierras históricamente no han tenido el alcance. Tampoco la dimensión ni la apuesta que este gobierno ha hecho en la estrategia para garantizar el cumplimiento del punto uno del acuerdo", dice Libardo Ariza, codirector del proyecto y profesor de la Facultad de Derecho de Los Andes, quien resalta lo inédito de la compra masiva que busca hacer un cambio significativo en la zona rural.

Para Andreé Viana, el tema de las tierras nunca sale de la agenda pública colombiana, porque es un asunto que no se ha resuelto. A pesar de los esfuerzos del actual gobierno, seguirá pendiente. El próximo gobierno, sin importar su tendencia política, tendrá que asumir el reto de la reforma rural. De no hacerlo, la plataforma también puede ser útil para otros programas que diseñen los gobiernos de turno. 

Si el próximo gobierno no prioriza la compra de tierras para la reforma, sino que solo asume el compromiso de tierras para las víctimas o para los programas que diseñe el gobierno de turno, siempre tendrá que comprar, por lo que esta es una herramienta que será útil por un tiempo prolongado.