Las políticas públicas más allá de la rendición de cuentas

Aunque con el inicio de un nuevo gobierno en Colombia, las políticas públicas no cambian radicalmente, pues estos mecanismos de planeación pueden tomar varios mandatos en implementarse, sí es importante que los gerentes públicos entrantes tengan en cuenta las evaluaciones y la evidencia que generan para la toma de decisiones en temas clave.

Lo cierto es que hay registro de un uso limitado de las evaluaciones de política pública en el país y en América latina, lo que hace que los estados pierdan la oportunidad de generar acciones y de alcanzar objetivos en asuntos cruciales como la salud y la educación.

El gobierno de Gustavo Petro, a través de su comisión de empalme ha dicho que son 13 las políticas públicas que no tendrá en cuenta para los próximos cuatro años, al no estar alineadas con las prioridades actuales. Una de estas tiene que ver con la economía naranja, tema bandera del gobierno de Iván Duque. Esta apuesta tuvo una inversión de 1,4 billones de pesos, entre los que se contaron beneficios tributarios para las empresas creativas, capacitaciones y financiamiento de proyectos.

En el libro Aprender de la evidencia, de la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes, se hace un llamado a que las políticas se usen más allá de las rendiciones de cuentas. Valdría en el caso actual usar la información de las que están en curso o terminaron para detectar beneficios, falencias y evitar repetir errores.

José Danilo González, profesor de la Escuela de Gobierno, de la Universidad de los Andes y autor del texto junto con Sergio Cárdenas y Édgar Ramírez, reflexiona sobre los efectos positivos cuando los procesos de toma de decisiones en el sector público acuden a estas herramientas de la evidencia, reduciendo la incertidumbre y la idea de dejarse llevar por la intuición.

¿Qué son y por qué son importantes las políticas públicas?

Se pueden definir como un conjunto de intervenciones gubernamentales que buscan cambiar una situación que se considera inadecuada o que tiene inconvenientes. Implica todas las acciones del gobierno que pueden estar enmarcadas en programas, proyectos, estrategias para modificar una situación.

¿Las políticas públicas son acciones de largo aliento?

Hay políticas que duran no solamente un año, sino 2, 3, 5, hay unas que pueden tomar 10 años o más. Algunas tomarán más de un periodo de gobierno. Cada política implica proyectos y dentro de los mismos acciones. Diseñar una política no es fácil, implica mucha información, entre ellas las evaluaciones. Hay que hacer objetivos, planes de acción y eso puede tomar más allá del periodo de gobierno. Por eso la importancia que sean políticas de Estado.

¿Un gobierno entrante puede tumbar o suspender una política pública ya en curso?

En general sí puede hacerlo, pero hay que revisar qué sustento normativo tiene esa política o programa. Si tiene una ley que la respalde hay que ir al Congreso si se quiere modificar o eliminar. Si la base es un documento Conpes (o un decreto), no hay mucho inconveniente (los Conpes no son vinculantes), pero si esa política o programa tiene recursos presupuestales (en proyectos de inversión) con "vigencias futuras" por varios años, se tienen que ejecutar esos recursos en esos años.

Teniendo en cuenta esto y otros elementos cada gobierno formula su Plan (Nacional si estamos hablando del nuevo Presidente) de Desarrollo para sus 4 años de gobierno. El Plan Nacional debe ser aprobado por el Congreso a través de una ley siguiendo los parámetros establecidos en la Ley 152 de 1994.

¿Por qué es importante hacer evaluaciones de políticas públicas?

Cuando uno hace una política pública, uno quiere saber si esas acciones gubernamentales cumplieron sus objetivos, fueron eficientes, eficaces. Así sabemos qué hacer las ampliamos, las modificamos y ahí entran las evaluaciones. Nos brindan información sobre cómo van las políticas públicas (objetivo técnico), ese es apenas uno de los objetivos, pero no es el único. También se usa mucho para rendir cuentas sobre cómo va la gestión (objetivo político) o para generar conocimiento.

Hay un ejemplo de un caso que ocurrió en México: un programa educativo entregó uniforme escolares a los niños y en la evaluación se detectó que el color del uniforme les generaba problemas, pues los relacionaban con un partido político o como vendedores de helados. Entonces se decidió cambiar el color del uniforme. Fueron decisiones pequeñas y concretas que generaron grandes cambios.

¿Se usan las evaluaciones de políticas públicas en Colombia?

No hay mucha evidencia concreta, uno sí puede pensar en términos generales, a nivel latinoamericano y a nivel mundial que las evaluaciones se usan de forma limitada, sobre todo para tomar decisiones concretas e inmediatas. Las evaluaciones no deben usarse solo para la rendición de cuentas, deben ser usadas por la gerencia pública para saber cómo van sus políticas y así hacer modificaciones que se requieren para alcanzar los objetivos. Generalmente no se usan para hacer grandes modificaciones.

En un panorama ideal, las evaluaciones deben brindar información al ministro o al gerente público para saber si van bien o no las políticas en curso: ¿se está gastando mucha plata? ¿Se está llegando a los beneficiarios? Ya con las respuestas a estas preguntas se pueden tomar decisiones más concretas basadas en la evidencia y alcanzar los objetivos por los cuales se diseñaron las políticas.

¿Cuáles son las recomendaciones para el uso adecuado de esas evaluaciones?

Por el lado de la oferta, quien va a brindar esa información, es importante definir para qué se va a usar esa evaluación: medir el desempeño, tomar decisiones, rendir cuentas. En ese mismo sentido también es importante saber para quién se genera esa evaluación: los beneficiarios, el gerente público, el ministro/a. Desde el comienzo se debe dejar eso claro. La metodología debe ser robusta y la evaluación, oportuna y pertinente. Debe tenerse en cuenta el contexto político de los demandantes y conocerlos. Las recomendaciones de la evaluación deben ser factibles, concretas y con lenguaje sencillo.

Por el lado de la demanda, quien solicita la información, se debe tener en cuenta el contexto político, aspectos organizacionales y los factores individuales.

¿Todas las políticas públicas en Colombia se evalúan?

Hay sectores con más evaluaciones: el sector de inclusión social, salud, educación. Aquí y en México pasa lo mismo, porque son sectores muy sensibles para cumplir los objetivos, las políticas que manejan. Hay más evaluaciones en los sectores sociales, pero seguro también en áreas como las de ciencias y tecnología.

¿Qué usos se hacen de esas evaluaciones?

Aquí en Colombia es muy limitado a nivel de toma de decisiones, es más para rendición de cuentas. Depende, además, del gobernante de turno. Pero en la literatura de las políticas públicas se habla de un uso instrumental, que es el que permite tomar decisiones de forma directa. Un uso simbólico para justificar una decisión que se tomó previamente o para legitimar, argumentar o convencer sobre alguna idea y el último uso es el conceptual, que entiende mejor cómo funciona una política pública y que es útil para algún ejercicio a mediano y largo plazo.

Una primera lección es que, si bien la información de las evaluaciones no se utiliza de forma instrumental para grandes modificaciones de las políticas, sí se usan para reformas más pequeñas que son también importantes, porque mejoran la operación. El uso simbólico es “la oveja negra” de las evaluaciones, porque tiene en cuenta la agenda y los beneficios personales del gerente público y por eso tiene mucha crítica desde la academia, porque puede responder a intereses personales y no se fija en los demás actores.

¿Quiénes deberían hacer estas evaluaciones?

En muchas entidades se hacen evaluaciones internas, sobre todo pensando en el sector público, pero finalmente en Colombia y México hay instituciones más amplias que de pronto coordinan evaluaciones. En Colombia está Sinergia (Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados), de la Dirección Nacional de Planeación (DNP), ellos tienen una agenda de evaluaciones anuales que son de diversos tipos: de resultados, de impacto, procesos, análisis costo-beneficio. También dan lineamientos a las entidades si quieren hacer sus propias evaluaciones. El Ministerio de Hacienda a la hora de asignar recursos también puede ser un demandante de estas informaciones para saber si funcionaron o no.

¿Cómo transforma los sectores el uso de estas evaluaciones?

Si se usa esta información para tomar decisiones, seguro nuestras políticas públicas serán mucho más sólidas, basadas en la evidencia y no en intuiciones. Así se pueden reorientar de mejor forma y responder mejor a las necesidades de la ciudadanía. Es necesario usar esa información para no tomar decisiones equivocadas.

¿Qué vamos a encontrar en el libro Aprender de la evidencia?

Son 4 capítulos. Uno de ellos es una propuesta, un modelo de cómo se puede entender el uso de la información. Ahí encontraremos el uso instrumental, simbólico, conceptual, pero también encontramos factores que inciden desde la oferta y la demanda sobre el uso de las evaluaciones: políticos, organizacionales y los individuales.

En los otros capítulos hablamos de casos concretos: está el caso del INEE (Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación) en México, que tenía funciones relacionadas con la evaluación de la educación, pero también el uso de la evidencia para mejorar las políticas públicas.

Los casos trabajados en esta publicación ¿dejan lecciones para Colombia?

México es uno de los países que ha venido trabajando mucho en el uso de la información, de seguimiento y de evaluaciones. Al igual que en Chile, Brasil y Colombia. Los estudios de caso de este libro pueden dejar lecciones para el país.

Hay un caso de unas pruebas tipo Saber que se hacen en México. Sus resultados son analizados no tanto para tomar decisiones directas (uso instrumental), sino para uso conceptual (¿cómo va la escuela?) y un tercer uso que privilegia la agenda individual en la que los profesores usan este resultado para enseñar cómo responder mejor a esta prueba. Ahí entonces estaría la pregunta ¿Para qué se hacen esas evaluaciones, sino se están mejorando los procesos pedagógicos y de aprendizaje?