¿Qué hacer con el sistema de pensiones?

El sistema pensional colombiano no cumple los objetivos básicos que debería cumplir: cubre a muy pocos, a un costo elevado, y beneficia desproporcionalmente a personas de ingresos relativamente altos. En la Nota Macroeconómica No.35 - Regresivo, excluyente e ineficiente ¿qué hacer con el sistema de pensiones? economistas de Los Andes proponen que el sistema de protección económica a la vejez transite progresivamente a un sistema en el que: los sistemas de asistencia social se integran en un pilar semi contributivo, donde los no pensionados reciben un subsidio complementado con las devoluciones de contribuciones para quienes contribuyeron pero no se lograron pensionar (incluyendo intereses);  Colpensiones y las administradoras de fondos de pensiones coexistan en un pilar contributivo en el que todas las pensiones, excepto las mínimas, se calculan usando como base las contribuciones acumuladas de las personas (con intereses), de tal manera que estas contribuciones financien la pensión durante la jubilación (incluyendo un mecanismo de ajuste progresivo de la edad mínima de retiro para tener en cuenta el envejecimiento de la población); las estrategias de inversión de los fondos de pensiones maximizan el ahorro de las personas a la edad del retiro; existan instrumentos financieros para garantizar mejores pensiones en el sistema de ahorro individual.

La discusión de la necesidad de reformar el sistema pensional colombiano es un lugar común. Sin embargo, la reforma se sigue postergando. Mientras tanto, cada año de inacción implica que miles de adultos mayores continúan en vulnerabilidad a la pobreza: cerca de 26% de los adultos mayores de 60 años viven en la pobreza en Colombia, por encima de países como Perú (21 %), Ecuador (23 %), Chile (5 %), y Brasil (5 %).

De acuerdo a los economistas, los siguientes elementos deberían incluirse en el debate y en las reformas futuras al sistema de protección económica para la vejez en Colombia, y proponen algunas mejoras al sistema actual, por medio de una reorganización de los programas existentes y cambios en el entorno institucional del sistema.

Antes de explicar los problemas del sistema y considerar propuestas de reforma, vale la pena discutir cuál es la razón de ser de un sistema de pensiones o, en un espectro más amplio, un sistema de protección económica a la vejez. Esta parte de la política social de un país busca cumplir con dos objetivos: ayudar a las personas a evitar que su consumo caiga de manera abrupta al jubilarse y   reducir la vulnerabilidad a la pobreza entre los adultos mayores. 

Los estados se apoyan en dos tipos de programas para cumplir con estos dos objetivos. Para combatir la vulnerabilidad a la pobreza, se utilizan programas de pensiones solidarias o no contributivas que entregan transferencias monetarias a las personas más vulnerables. Para suavizar las pérdidas abruptas de ingreso después del retiro, se utilizan programas de contribución obligatoria para los trabajadores, usando esas contribuciones para el pago de pensiones. Si lo que contribuyen los trabajadores es menos que el valor de las pensiones pagadas, parte de las pensiones son financiadas por el presupuesto nacional. En Colombia, el presupuesto nacional destinado a la protección económica del adulto mayor se enfoca en cubrir el pago de pensiones de regímenes especiales, el déficit de Colpensiones, Colombia Mayor, y a futuro, el déficit que se generará del Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual. 

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Son muchas las razones que justifican los llamados constantes a la reforma del sistema. Algunas de las más importantes son:  
 

• La baja cobertura del sistema contributivo. La informalidad del mercado laboral hace que muy pocas personas alcancen los requisitos mínimos para pensionarse. La mayoría de los trabajadores colombianos que contribuyeron al sistema terminan recibiendo una devolución de sus contribuciones, ya sea con intereses en el régimen de ahorro individual (RAIS) o sin intereses en el régimen de prima media (RPM). A mediados de 2020, el número de pensionados por vejez (incluyendo pensiones de supervivencia) del RAIS y RPM sumaron 1,5 millones de personas. Esta cifra a duras penas representa el 23% de los adultos mayores de 60 años.A futuro, las proyecciones varían, pero sugieren que la cobertura tenderá a encontrarse entre 20 % y 30 % de la población mayor. 
   
• El sistema carece de una forma efectiva de cobertura de riesgos económicos para los adultos mayores no pensionados. Para 1,6 millones de personas con alta vulnerabilidad a la pobreza existe el sistema de transferencias Colombia Mayor, que a la fecha ofrece un subsidio monetario de 80 mil pesos al mes, un valor insuficiente si se compara con la línea de pobreza extrema (145 mil pesos al mes). Las demás personas que no se pensionan (2,9 millones, 45 % de la población mayor de 60 años) deben gestionar por sí mismas los riesgos económicos a los que se enfrentan para mantener su estándar de vida durante la etapa de retiro, ya sea trabajando, buscando una fuente de renta, o dependiendo de la solidaridad de sus familias. 
   
• Las opciones de mercado para cubrir los riesgos de longevidad de los adultos mayores (incluyendo a los pensionados del RAIS) son pocas. Los mercados de rentas vitalicias en Colombia tienen un alcance muy limitado. Factores como inseguridad jurídica, falta de instrumentos de inversión de largo plazo e insuficiencia regulatoria hacen que las compañías aseguradoras no tengan interés en el mercado de rentas vitalicias. Como resultado, las aseguradoras que ofrecen rentas vitalicias lo hacen cobrando primas altas. lo que implica pensiones bajas para los pensionados del RAIS que escogen esta opción de retiro. En la práctica, 1 de cada 10 pensionados por vejez en el RAIS han optado por la renta vitalicia como mecanismo para el pago de sus pensiones. Los demás se pensionan con un instrumento conocido como Retiro Programado, en el que las pensiones varían año a año de acuerdo con los cambios en las condiciones de mercado. Entre los no pensionados, el sistema debería procurar ingresos mensuales durante toda la vida del jubilado y no un pago único al momento del retiro (incluso si incluye intereses). Si bien el gobierno ha intentado ofrecer rentas vitalicias para los no pensionados a través del programa de Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), este programa continúa siendo incipiente. Quienes llegan a la edad mínima de retiro prefieren un pago único por el valor de las contribuciones a una renta vitalicia de un BEPS (reflejando un sesgo por el presente). 
   
• El sistema es deficitario y regresivo (beneficia desproporcionalmente a personas de ingresos relativamente altos). Aunque el sistema no pensiona a mucha gente, buena parte del presupuesto de la nación se destina al pago de pensiones. El gasto público en la nómina de pensionados representa aproximadamente el 4 % del PIB por año, o el 30 % del recaudo tributario anual. La mayoría de este gasto financia las pensiones de los regímenes especiales, una figura en marchitamiento desde 2005, pero que seguirá afectando a las finanzas públicas durante las próximas décadas. El déficit lo financiamos todos, pero se dedica a financiar las pensiones de unos pocos. Las cifras del presupuesto general de la nación en 2020 reflejan la inequidad del sistema de protección económica a la vejez en Colombia: por cada peso que el presupuesto destina a Colombia Mayor, se destinan 9,5 pesos para un pensionado de Colpensiones y 30 pesos para un pensionado de los Fondos de Pensiones Públicas (FOPEP). Al interior de Colpensiones, los subsidios son más altos para personas de mayores ingresos, aumentando la inequidad en el sistema. Colombia ocupa los últimos lugares en gasto de asistencia a los adultos mayores más vulnerables en el continente (menos de 0,2 % del PIB). De hecho, el sistema pensional contribuye a incrementar la desigualdad en Colombia. 
   
• La edad mínima de retiro es baja comparada con la expectativa de vida de los colombianos. Para garantizar una pensión por ese periodo prolongado de tiempo, las pensiones son bajas en el RAIS y los subsidios son altos en Colpensiones y en el Fondo de Garantía de Pensión Mínima.  La edad mínima para acceder a una pensión en Colombia es 57 años para mujeres y 62 años para hombres. Si se mantienen de esta manera, los aumentos de expectativa de vida llevarán a pensiones más bajas para los pensionados del RAIS (porque el mismo capital acumulado tendrá que durar más años) y los subsidios pagados en Colpensiones subirán (porque se tendrán que pagar por más años). Además, el envejecimiento poblacional presionará los gastos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima, ya que los pensionados del RAIS recibirán una pensión igual al salario mínimo por más tiempo que el que su capital alcanza a financiar. Finalmente, como las mujeres tienen una expectativa de vida mayor y tienen una edad de retiro menor que los hombres, la diferencia en edad de retiro genera desigualdades de beneficios entre hombres y mujeres que se pensionan. 
   
• El marco regulatorio actual implica alta desigualdad: personas con historias laborales similares reciben compensaciones drásticamente diferentes entre RAIS y RPM. Por un lado, las personas que contribuyeron al sistema y no se logran pensionar reciben la devolución de sus contribuciones. En el RAIS los no pensionados reciben estas contribuciones con los intereses acumulados, mientras que en el RPM reciben el valor de sus contribuciones sin intereses, lo que hace que los no pensionados del RPM reciban mucho menos que los no pensionados del RAIS. Por otro lado, los pensionados del RAIS que reciben una pensión superior a la mínima obtienen pensiones sustancialmente más bajas que las que recibirían si se pensionaran en el RPM, lo que típicamente implica un subsidio que se destina a los más ricos entre los adultos mayores a cargo de Colpensiones. Esa ventaja en la pensión del RPM produce un alto número de traslados de las AFP a Colpensiones entre los trabajadores de altos ingresos. En el corto plazo estos traslados alivian la presión fiscal del gobierno, pues parte del déficit anual de Colpensiones se financia con el ahorro pensional de aquellos que se trasladan (cerca de 1 % del PIB por año entre 2015-2019). Sin embargo el compromiso de pagar la pensión en el futuro a los trasladados representa una mayor deuda pensional.

Para enfrentar los problemas mencionados anteriormente, se necesitan varios cambios al sistema de protección económica a la vejez. Existen varias propuestas que se encuentran encaminadas a responder a estos problemas. A nuestro juicio, una reforma estructural debería lograr al menos cinco objetivos:
 

1. Aumentar la cobertura del sistema (contributivo y no contributivo).
2. Reducir las desigualdades existentes entre el RPM y el RAIS.
3. Reducir los subsidios a las pensiones más altas del RPM.
4. Asegurar la sostenibilidad financiera del sistema
5. Otorgar pensiones vitalicias y suficientes.
    

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